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una Guía
Ciudadana |
Capítulo II
II.
El
Proceso Legislativo Paso a Paso
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La introducción de la
pieza de correspondencia
-
La primera lectura de la pieza de
correspondencia
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La pieza de
correspondencia en la comisión
-
La Segunda Lectura de la
Pieza de Correspondencia
1. La introducción de la
pieza de correspondencia
La introducción de la pieza
de correspondencia es el primer paso en el proceso de formación de ley en
la Asamblea Legislativa. Como ya se dijo antes, es importante
conseguir el apoyo (la firma) de uno o varios diputados para dar
iniciativa de ley a la pieza. Si nadie lo hace, en la plenaria se
pregunta quién le da la iniciativa de ley, y si nadie responde, se envía directamente al
archivo de la Asamblea, sin ser sometida a ningún tipo de discusión.
Recordemos que la determinación de cuales diputados podrían apoyar en este
primer momento la pieza de correspondencia forma parte de la estrategia, y
es tan importante como lograr posteriormente los votos necesarios para que
la propuesta sea aprobada.
Con la firma de los
diputados que la respaldan, las piezas de correspondencia deben
presentarse personalmente o por correo a la oficina de recepción de
correspondencia de la Asamblea Legislativa. Una vez allí, la
Gerencia de Operaciones de la Asamblea legislativa los recoge, las
clasifica y forma un expediente integrado por el conjunto de datos o
informaciones relacionados que la organización que la presenta haya
recopilado y presentado. La clasificación que la Gerencia de Operaciones
hace de las piezas es determinante para el futuro de éstas, y las divide
en:
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Tipo A: |
las que competen a la Asamblea
Legislativa y constituirán un nuevo expediente.
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Tipo B: |
las que no competen a la Asamblea
Legislativa.
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Tipo C: |
las
que competen a la Asamblea Legislativa y, por haber un expediente
abierto en relación al tema que tratan, pasan directamente a las
comisiones a cargo de dicho expediente. |
Para que una pieza pueda
ser considerada en la Asamblea Legislativa debe ser clasificada como A o
C. Las clasificadas como B se despachan en la plenaria sólo entregando un
resumen de ellas a los diputados y éstas no pasan a las comisiones.
Para evitar que esto pueda
ocurrir, hay que asegurarse de que la pieza haya sido clasificada como A o
C, llamando a la oficina de correspondencia dos ó tres días después de
presentarla, y averiguando en qué sesión plenaria se va a dar curso a la
pieza. En el caso de que ésta sea clasificada como B, se puede pedir a los
diputados que la firmaron que el día de la plenaria soliciten a la Junta
Directiva que la pieza de correspondencia sea reclasificada. También es
importante prepararse como organización para asistir a la sesión plenaria
en que se vaya a leer la pieza por primera vez.
Es también la Gerencia de
Operaciones quien propone a la Junta Directiva las comisiones que deben
estudiar cada pieza de las clasificadas como tipo A. Normalmente, se
delega en una sola comisión, pero hay casos en que se asigna un
anteproyecto o propuesta a más de una. Para lograr una incidencia
efectiva, habrá que identificar la comisión a la que se asignará la pieza
y empezar a platicar con los miembros de la misma sobre su contenido
(hacer cabildeo), para asegurar que le darán prioridad cuando llegue a sus
manos.
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Cuadro No. 10
La Asamblea Legislativa tiene tres
organismos con funciones bien definidas: |
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El pleno (o
plenaria), que constituye el poder legislativo en sí mismo con
todo los diputados presentes y donde se efectúan las votaciones.
-
La Junta Directiva,
encargada de administrar y presidir el trabajo legislativo y de
aplicar el reglamento interno de la Asamblea Legislativa.
-
Las comisiones, que se distribuyen por temas y
los analizan a profundidad, para facilitar la labor del Pleno.
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2. La primera lectura de la pieza de correspondencia
Un día antes de cada sesión plenaria, la Gerencia de Operaciones presenta
a la Junta Directiva la propuesta de agenda para dicha sesión. Luego, la
Junta Directiva aprueba el contenido de la agenda o le hace
modificaciones, y la presenta al pleno para su aprobación final. Los
puntos básicos de la agenda suelen ser:
-
Establecimiento del quórum.
-
Apertura de la sesión.
-
Lectura y aprobación de la
agenda.
-
Lectura y discusión de los
dictámenes de las comisiones.
-
Lectura y distribución de
piezas de correspondencia.
-
Convocatorias.
-
Cierre de la sesión
plenaria.
El reglamento interior de
la Asamblea Legislativa establece que debe haber al menos una sesión
plenaria cada semana. Generalmente se realiza los jueves y en ella se
presentan todas las piezas de correspondencia recibidas hasta dos días
antes (los martes). En algunos casos, y previa justificación, los
diputados presentan alguna pieza el mismo día de la plenaria y piden a la
Junta Directiva que la incluya en la agenda con carácter urgente.
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Carlos Sáenz de OEF platica con una de las asesores que elaboran el
Código de la Niñez y de la Adolescencia de El Salvador. |
Una vez
en la plenaria, y llegado su momento, se lee un resumen de las piezas de
correspondencia. Es lo que se conoce como la “primera lectura”. Sólo se
leen las de tipo A, pero se entrega a los diputados un informe sobre las
demás piezas. Hay que insistir en que un diputado puede pedir durante la
plenaria que una pieza clasificada como B se reconsidere como A o C, o que
en lugar de leer un resumen de la misma se lea completa.
La
primera lectura no determina el éxito de la pieza. Sólo significa que el
tema compete a la Asamblea Legislativa y que se enviará a una comisión
para que la debata y emita un dictamen pidiendo o no su aprobación
definitiva.
En ocasiones, los diputados piden que una pieza sea procesada con
“dispensa de trámite”. Esto se hace en casos de urgencia o necesidad.
Consiste en que uno o más diputados piden, en la sesión plenaria donde se
presenta la pieza por primera vez, que no sea enviada a una comisión para
su estudio, sino que se someta a discusión y votación en esa misma sesión.
Esta medida es muy arriesgada desde el punto de vista estratégico, porque
si no se tienen los votos asegurados, lo más probable es que la resolución
sea desfavorable y la pieza sea enviada al archivo. Una vez allí, de
acuerdo a la Constitución y al Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, el tema no podría ser propuesto en los siguientes seis meses.
La dispensa de trámite puede incluso ser utilizada por los partidos como
una forma de bloquear la posibilidad de una discusión más profunda de
cierta propuesta de ley.
Son pocas las piezas presentadas por la sociedad civil que logran
aprobación de esta forma. La mayoría de las propuestas que son aprobadas
con dispensa de trámite provienen del Órgano Ejecutivo o son iniciativas
de los mismos diputados.
En un análisis realizado por CREA Internacional se identificaron, entre
mayo de 2000 y junio de 2001, 146 piezas de correspondencia aprobadas con
dispensa de trámite. De éstas, sólo 31 provenían de organizaciones o
individuos de la sociedad civil: 23 pedían eximir de impuestos algunos
eventos de caridad, la autorización de entierros o la declaración de días
nacionales, y ocho buscaban la prórroga de decretos, suspensiones
temporales o la intervención de la Asamblea Legislativa en problemas de
ámbito local.
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Cuadro No. 11
¿Qué hacer para
la primera lectura de la pieza? |
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La primera lectura es un momento importante en el proceso de
aprobación de la pieza de correspondencia, por lo que las
organizaciones suelen movilizar a sus miembros hacia la Asamblea
Legislativa. Esta acción constituye un buen inicio de la gestión en
la Asamblea, pero es importante recordar que el hecho de que la
pieza sea leída en la plenaria la primera vez sólo significa que ha
sido calificada como un tema de competencia de la Asamblea y que
será enviada a una comisión. NO SIGNIFICA QUE LA PIEZA HAYA SIDO
APROBADA.
Para las organizaciones, lo más conveniente es proceder de la
siguiente manera:
-
No pedir dispensa
de trámite, excepto cuando se tenga la completa seguridad de
contar con los votos necesarios para la aprobación de la pieza.
-
Averiguar a qué
comisión será remitida la pieza después de ser leída en la
plenaria. Si no es posible asistir a la plenaria, llamar a la
oficina de correspondencia de la Asamblea para saber a qué
comisión fue remitida.
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3. La pieza de
correspondencia en la comisión
Antes de explicar el proceso de la pieza de correspondencia en las
comisiones, es importante examinar las estructuras y funciones de éstas.
Existen 19 comisiones, cada una integrada de la siguiente manera:
Presidente, Vicepresidente, Relator, Asesor y Miembros. Los diputados que
las conforman son elegidos por la Junta Directiva en proporción al número
de representantes que cada partido tiene. Cada comisión la forman entre 9
y 13 diputados, salvo la Comisión Política, que tiene 15.4
De acuerdo al Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, las
comisiones se reúnen una vez por semana. Sin embargo su ritmo de trabajo
depende del tema que aborden y de la actitud de quien la presida. La forma
de trabajar también es muy variable, pero generalmente en cada reunión lo
primero que se hace es leer la correspondencia recibida, entre las cuales
están las piezas que vienen de la sesión plenaria anterior y las cartas
con solicitudes directas a la comisión. Esto se hace para determinar la
prioridad que se dará a cada tema. El presidente es el encargado de
organizar la agenda de trabajo, con el apoyo del técnico jurídico que cada
comisión tiene asignado como asesor.
El trabajo de la comisión consiste en estudiar la pieza de correspondencia
o anteproyecto de ley y emitir un dictamen, que es un acuerdo o resolución
sobre la pieza, el cual retornará al pleno legislativo para su segunda
lectura y la definitiva votación. Este dictamen podrá ser:
FAVORABLE: propone al pleno la aprobación total o parcial (si sólo
se aprueban algunos de los puntos) de la pieza.
DESFAVORABLE: propone su rechazo y si el pleno lo acepta se pasa al
archivo de la Asamblea Legislativa y la imposibilita de volver a
presentarla en los siguientes seis meses.
QUE SE ARCHIVE: propone que se envíe la pieza directamente al
archivo de la Asamblea Legislativa, si el pleno acepta.
QUE SE RECOMIENDE: supone, por ejemplo, la recomendación a un
ministro para que realice una determinada obra. La mayoría de veces, este
tipo de dictamen se dirige al Órgano Ejecutivo o al Judicial. Si el pleno
acepta, se manda a la entidad de gobierno respectiva.
Si la comisión asignada para estudiar una pieza de correspondencia
considera que, dada la temática que trata, su estudio le compete a otra
comisión, entonces acuerda devolverla a la Junta Directiva para que la
reasigne. A veces también se considera que una sola pieza debe ser
discutida en dos o tres comisiones, por lo que se le envía copia a cada
una. En estos casos, las comisiones tienen que reunirse para emitir un
mismo dictamen, ya que no se permite que existan dos dictámenes sobre una
propuesta.
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Diputados y ciudadanos asisten al
Foro-Consulta sobre la Descentralización en El Salvador auspiciado
por la Asamblea Legislativa |
Diputada
Celina Monterrosa expone en un for-consulta en la región occidental. |
4 Para conocer el listado completo de las
comisiones de la legislatura 2000-2003 y sus funciones, ver el Anexo 2 de
este documento.
Cuando la comisión está discutiendo un tema cuya importancia amerita
consultar a un especialista en la materia, generalmente le solicita
asesoría a los técnicos del gobierno. Cuando el tema se relaciona con un
ministerio o entidad autónoma, las comisiones casi siempre consultan a
dicho ministerio o entidad. También hay casos puntuales de contratación de
especialistas específicos, como ocurrió con la venta de ANTEL.
Entre las formas de consulta que hace la Asamblea Legislativa están los
foros, seminarios y entrevistas. El público tiene oportunidad de opinar
para la consideración de los diputados. Los grupos o las personas
interesadas pueden sugerir a la comisión que realice la consulta, pero
ésta decide si la hace o no, y determina el número de personas o
instituciones que desea invitar. La Comisión de Modernización de la
Asamblea Legislativa frecuentemente apoya estas actividades a petición de
las comisiones. Se debe tener presente que si la comisión invita a un
grupo a dar una ponencia, hay que prepararla lo mejor posible para
aprovechar la oportunidad.
En la legislatura 2000-2003 se han dado varios ejemplos de consultas
realizadas por las comisiones, entre ellas, un Foro sobre Ordenamiento
Territorial auspiciado por la Comisión de Asuntos Municipales, donde
participaron individuos y organizaciones seleccionados por esa comisión,
quienes presentaron sus ponencias.
Muchas organizaciones consideran como tiempo perdido el período durante el
cual la pieza está en la comisión. En realidad
este es un momento clave que la organización puede aprovechar para
realizar dos tareas importantes: asegurar un dictamen favorable en la
comisión y una votación favorable cuando se da la segunda lectura de la
pieza en la sesión plenaria. La segunda tarea es importante porque después
de un dictamen positivo en la comisión quedan pocos días para la votación
final en la plenaria.
Durante el tiempo que la comisión estudia la pieza, se debe hablar con los
diputados de dicha comisión y con otros diputados claves de los partidos
cuyos votos se necesitan para ganar. Hay que atraer la atención sobre el
tema mediante eventos y/o cobertura en los medios de comunicación. Algunas
organizaciones movilizan su membresía para expresar su apoyo a la pieza.
Lo importante es no quedarse inactivos ni abandonar la pieza, porque sin
los esfuerzos de incidencia es poco probable que se logre un dictamen
favorable.
En algunos casos, quienes han hecho la solicitud, o incluso los propios
diputados, pierden interés en discutirla. Cuando hay una nueva Asamblea
Legislativa, los integrantes de las comisiones cambian y generalmente lo
primero que hacen es revisar aspectos pendientes, lo que en muchos casos
significa que archivan algunas piezas por dictamen, ya que ni los
solicitantes ni los diputados que le dieron iniciativa muestran interés en
que se continúen discutiendo los temas.
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Cuadro No. 12
¿Qué hacer mientras la pieza de correspondencia es estudiada en la
comisión? |
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Averiguar quiénes
son los miembros de la comisión a la que fue asignada la pieza.
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Acercarse a ellos
el día después de la plenaria. La semana entrante decidirán qué
prioridad darán a la pieza, y la pueden agilizar o abandonar por
tiempo indefinido. Tratar de convencer a por lo menos uno de los
diputados de la comisión de la importancia de su pieza para evitar
que ésta sea ignorada.
-
Pedir reuniones con
cada uno de los diputados de la comisión, para conocer sus
opiniones sobre la pieza. No olvidar llevar una copia y un resumen
de la pieza a la reunión. Muchas veces sólo el presidente de la
comisión tiene una copia de la misma.
-
Buscar al técnico
de la comisión y establecer una relación cordial con él.
-
Platicar con el
presidente de la comisión para saber cuándo y cómo se va a
discutir la pieza. Aprovechar para pedir audiencia ante la
comisión entera, y para preguntar si ésta hará una audiencia
pública sobre el tema. Si es así, se debe solicitar espacio para
presentar una ponencia.
-
Hablar con los
miembros de la comisión por lo menos una vez cada semana para dar
seguimiento a la pieza. En ese momento es importante que las
organizaciones que estén promoviendo la propuesta se mantengan al
tanto del avance del tema, a fin de proveer la información que se
necesite para facilitar un dictamen favorable.
-
Buscar el apoyo de
diputados influyentes de los partidos cuyos votos serán necesarios
en la votación de la sesión plenaria. Ellos pueden ayudar al
acercamiento con los jefes de fracción o con personas influyentes
en cada partido. El hecho de que la pieza reciba un dictamen
favorable en la comisión no significa que será aprobada por el
pleno, ya que hay muchos casos en que algún diputado en la
comisión vota individualmente y su partido decide no apoyarle en
la plenaria.
-
En último caso, si
la comisión no agiliza la discusión de la propuesta, se puede
dirigir una carta a la Junta Directiva de la Asamblea para que
asigne un plazo para la resolución. Esta acción de la Junta
constituye una sugerencia a la comisión, no una resolución que
debe ser acatada. Esta medida debe tomarse en última instancia, ya
que a los diputados no les gusta aceptar plazos y se podría
generar un ambiente poco favorable para la aprobación de la
propuesta.
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4. La Segunda Lectura de
la Pieza de Correspondencia
Cuando la comisión tiene un “dictamen”, se lo manda a la Junta Directiva
para que lo incluya en la agenda de la siguiente plenaria. La lectura del
dictamen en la plenaria se conoce como la “segunda lectura” de la pieza y
precede a la votación final.
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|
Miembros de ANDAR
dialogan con miembros de la Comisión de Economía sobre su propuesta |
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Cuadro
No. 13
El caso del subsidio a la energía
eléctrica para los sistemas rurales de agua potable. |
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En septiembre de 2000, la Asociación Nacional
para la Defensa, Desarrollo y Distribución del Agua a Nivel Rural
(ANDAR) envió a la Asamblea Legislativa una pieza de correspondencia
en la que pedía una modificación a la ley del Fondo de Inversión en
Electricidad y Telefonía (FINET). Pedía la restauración del subsidio
de la energía eléctrica a los sistemas rurales de agua potable,
otorgado por la Asamblea en 1998 y suspendido en posteriores
modificaciones a la ley del FINET.
Durante el proceso de la pieza en la Asamblea, ANDAR mantuvo un
cabildeo constante con los diputados y realizó varias movilizaciones
de sus miembros. El día de la segunda lectura de su pieza en la
plenaria, ANDAR contaba con suficientes votos para la aprobación del
dictamen. Sin embargo, no tenía los votos de ARENA y temía la
posibilidad de un veto presidencial al decreto. Durante la sesión
plenaria, se reunió con diputados de ARENA y logró un acuerdo para
limitar la vigencia del subsidio a dos años a cambio de sus votos.
De esa manera evitó el posible veto.
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Durante el transcurso de la
plenaria, algunos diputados pueden solicitar permiso para decir algo sobre
la pieza, ya sea a favor o en contra. Según el Reglamento Interior de la
Asamblea Legislativa (Capitulo IV, Articulo 44) la organización que
promueve la pieza también puede solicitar que se le permita dirigirse al
pleno legislativo, enviando una solicitud a la Junta Directiva tres ó
cuatro días antes de la sesión plenaria. En la carta se debe solicitar la
intervención en el pleno y especificar los puntos sobre los que se desea
hablar.
Antes de la sesión plenaria, la Junta Directiva notifica la aprobación de
la solicitud y el tiempo que le asigna a la intervención. En ese momento,
el ponente sólo debe referirse a los puntos sobre los cuales solicitó
hablar y hacerlo en el tiempo asignado. Debe dirigirse a los diputados con
respeto y con palabras que no sean ofensivas, ya que de lo contrario el
Presidente de la Asamblea Legislativa le puede pedir que abandone el
salón.
Si la pieza incluye una propuesta de ley nueva, suele ser discutida en la
plenaria primero en términos generales y después capítulo por capítulo. En
la discusión de los capítulos hay una última oportunidad de introducir
cambios en el texto. Hay que tener lista una redacción alternativa para
las modificaciones que quieren y una estrategia para impulsarlas que
incluye la identificación de un diputado quien acepta presentarlas al
pleno.
Después que se ha discutido el dictamen en la plenaria, se procede a la
votación sobre la misma, donde se determina la aprobación o negación de la
pieza. Si en la votación de la sesión plenaria se deniega la solicitud,
ésta será archivada. Si por el contrario se aprueba, el anteproyecto se
convierte automáticamente en decreto y
el asesor de la comisión le asigna un número y da seguimiento al proceso
para que el decreto se transcriba formalmente y con las observaciones o
modificaciones que pudo haber tenido en la aprobación. Las sesiones
plenarias son grabadas y las cintas magnetofónicas se guardan y sirven
como respaldo de lo que se discute y aprueba en la plenaria; si hay dudas
acerca de si el decreto dice algo diferente de lo que fue aprobado, se
puede investigar en las cintas.
El nuevo decreto, una vez transcrito, será firmado por los miembros de la
Junta Directiva antes de enviarlo al Presidente de la República.
Generalmente éstos lo firman sin verificar si lo que está escrito es lo
mismo que se aprobó, confiando en el personal técnico responsable de esta
tarea. En algunos casos ha habido denuncias sobre alteraciones en el
decreto, en el sentido de que lo escrito no se corresponde con lo aprobado
verbalmente en la sesión plenaria. Un caso reciente fue el de la
aprobación del Presupuesto General de la Nación para el año 2001. Cuando
hay controversias sobre lo que fue acordado, los diputados pueden
solicitar la grabación de la sesión plenaria en que fue aprobado el
decreto para revisar los acuerdos verbales y pedir que se hagan las
correcciones en caso de que sea necesario.
Del decreto aprobado se emiten tres originales y una copia. Dos de los
originales se le envían al Presidente de la República, el otro original
queda en manos de la Junta Directiva y la copia se envía a la comisión que
lo discutió.
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Cuadro No. 14
¿Qué hacer para
la segunda lectura de la Pieza? |
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Este es el momento propicio para
utilizar toda la fuerza de la organización para movilizar a la
membresía, buscar cobertura en los medios y hacer las últimas
reuniones de cabildeo en la plenaria. Si bien es cierto que no se
suele disponer de mucho tiempo entre el dictamen favorable de la
comisión y la votación en plenaria (a veces, menos de una semana),
todavía hay posibilidades de cambiar opiniones y votos. En este
momento puede ser necesario ceder en algunos puntos de la pieza para
lograr la aprobación de los demás.
Las acciones recomendables son:
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Discutir internamente, antes de la
plenaria, si están dispuestos a negociar o ceder algunos puntos
incluidos en la pieza, e identificar cuáles.
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Movilizar a la membresía para asistir a
la Asamblea Legislativa.
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Convocar las últimas conferencias de
prensa antes de la votación, u otras acciones dirigidas a los medios
de comunicación.
-
Platicar con los diputados antes y
durante la sesión plenaria, para asegurar sus votos si ya están
acordados o para continuar con el cabildeo, si no se tienen los
suficientes para aprobar la pieza o hay riesgo deque sufra un veto
presidencial
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Solicitar permiso para que uno de los
miembros se dirija al Pleno antes de la votación, enviando una carta
a la Junta Directiva, tres ó cuatro días antes de que se celebre la
sesión.
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