Há muitos anos que têm sido dedicados recursos e esforços significativos para resolver a fragilidade dos Estados em todo o mundo.. No entanto, nas classificações do Índice de Estados Frágeis, o número de países que pontuaram 90 ou acima – no limite de alerta, alerta alto ou alerta muito alto – permaneceu consistente desde o início da coleta de dados em 2005.
Isto apesar de progresso considerável para melhorar a infraestrutura, educação e saúde, bem como reduzir a pobreza global no mesmo período.
Os especialistas têm reconhecido cada vez mais que as abordagens tradicionais ao desenvolvimento não são suficientes para resolver a fragilidade do Estado..
Em uma nova série de publicações, “Reenquadrando a Fragilidade e a Resiliência,”Paulina H.. Padeiro, Ph.D. – um dos principais especialistas em fragilidade – fornece uma nova visão sobre a relação entre fragilidade e resiliência, e o caminho a seguir para lidar com estados frágeis. O relatório foi encomendado pela Creative Associates International como parte de seu Governança e resiliência comunitária Área de Prática.
Conforme explicado em sua publicação, A “resiliência” existe quando uma sociedade tem a capacidade não só de regressar ao status quo após um choque, mas também para se transformar num Estado mais forte do que era anteriormente.
Baker propõe que fragilidade e resiliência existem em um continuum, com o lugar de um estado neste continuum determinado por uma série de fatores, como as pressões demográficas, direitos humanos, Estado de direito e desigualdade económica (veja a figura 1).
O movimento ao longo do continuum fragilidade/resiliência não é linear ou unidirecional. Alguns estados experimentam uma rápida, colapso violento, como a Síria, enquanto outros se deterioram mais gradualmente, como a Venezuela. Alguns estados podem ver a resiliência crescer em algumas áreas, enquanto retroceder em outras, e muitos persistem num “equilíbrio frágil” como estados frágeis durante décadas.
Com muito poucas exceções, nenhum estado é totalmente frágil ou totalmente resiliente.
Na Líbia muitos municípios continuam funcionando pacificamente, apesar do colapso do Estado e da eclosão da guerra, enquanto democracias liberais prósperas, como Holanda e França, continuar a enfrentar as queixas do grupo em torno da identidade nacional, raça e religião que periodicamente produzem violência.
Riscos de instabilidade
Dentro do continuum fragilidade/resiliência, o autor do relatório identifica alguns riscos importantes para a fragilidade e pontos em comum entre estados frágeis. Os três factores mais significativos de fragilidade são o governo ilegítimo, crescentes queixas do grupo e declínio macroeconómico. Em combinação, estes factores aumentam o risco de conflito e instabilidade.
Muitos Estados frágeis também se caracterizam por estruturas de poder coesas, denominado “Pedidos de acesso limitado,”em que redes de elites – incluindo políticos, os militares, líderes empresariais e burocratas – detêm o monopólio dos recursos. Exemplos de pedidos de acesso limitado podem ser encontrados em todo o mundo, em países tão diversos como a Coreia do Norte ou o Zimbabué.
Este tipo de sistema de governação tem uma ligação direta com outros fatores que influenciam a fragilidade: As ordens de acesso limitado contribuem para a pobreza estrutural e persistente, a competição por recursos é intensa, e grupos sem oportunidades de acesso à riqueza ou ao poder sentem-se marginalizados e prejudicados, e tudo isso corroe a legitimidade do governo.
O caminho transformador a seguir
O quadro de fragilidade/resiliência esclarece como e por que a maioria das abordagens tradicionais para lidar com a fragilidade do Estado falharam. Estas abordagens tradicionais centraram-se na melhoria da prestação de serviços, reforçar a capacidade dos funcionários públicos e reforçar a sociedade civil – e têm como objectivo principal reduzir a fragilidade em vez de promover a resiliência.
Para que um Estado se torne resiliente – isto é, melhorar, não apenas para sobreviver – deve transformar seu sistema de governança e adotar uma abordagem holística que se baseie nas resiliências existentes e aborde pontos de fragilidade.
Abordagens eficazes para lidar com a fragilidade devem:
- Apoiar uma mudança de um pedido de acesso limitado para um pedido de acesso aberto, que proporciona mais oportunidades a mais cidadãos, incentiva a mobilidade social e aumenta a inclusão, o que, por sua vez, ajudará a reduzir as queixas do grupo e a melhorar a legitimidade.
- Identificar resiliências sobre as quais construir intervenções e alavancar recursos locais. Por exemplo, se uma cidade num estado frágil estiver a funcionar bem, o programa poderia tentar replicar essas melhores práticas a nível nacional.
- Preste atenção especial à legitimidade, tanto a legitimidade política dos actores estatais como um factor-chave na resiliência e fragilidade, e também a legitimidade da intervenção.
- Desenvolva nuances, intervenções multifacetadas para abordar os fatores complexos em jogo no continuum fragilidade/resiliência. As abordagens devem ser altamente contextualizadas ao ambiente local, tanto quanto possível, e deve basear-se em detalhes, informações atuais sobre as percepções dos cidadãos.
É mais simples para um Estado tornar-se frágil do que para um Estado construir resiliência. A pesquisa de Baker, por exemplo, encontrado, enquanto a fragilidade resulta frequentemente de declínios em três factores – legitimidade política, reclamação do grupo, e crescimento macroeconómico – o caminho para a resiliência depende de uma combinação destes três factores mais a diminuição da pressão demográfica, serviços públicos melhorados, desigualdade reduzida, e respeito pelos direitos humanos e pelo Estado de direito.
É mais simples concentrar-se na prestação de serviços ou na capacitação, ou para responder a crises humanitárias imediatas, do que tentar uma transformação fundamental de um sistema de governança. Mas sem atenção às condições estruturais que criam fragilidade, nenhum esforço para fortalecer um Estado frágil será sustentável ou bem-sucedido a longo prazo..
Ao reformular essas abordagens e colocar o foco na resiliência, o continuum fragilidade/resiliência proporciona um novo paradigma para abordar a fragilidade do Estado.
Maggie Proctor é Gerente Técnica na Governança e resiliência comunitária Área de atuação na Creative Associates International.